事关近4000万学生，谁动了农村学生的营养餐补贴？

营养改善计划全国每年受益学生约3795万人。视觉中国/图

一轮专项资金审计，揭开了农村义务教育学生营养改善计划的乱象。

2024年6月25日，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第十次会议作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

在农村义务教育学生营养改善计划（下称“营养改善计划”）专项资金审计里，重点审计了13个省159个县的231.37亿元补助资金。

审计部门发现，专项资金存在被挪用、挤占、串通套取等多项违规情况。

例如，66个县将19亿元用于偿还政府债务、基层“三保”支出等；41个县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元；5个县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216万元，用于发放福利等。

2023年以来，四川、云南、陕西等地已经展开了对营养改善计划补贴资金的专项审计。

“17所学校多报学生就餐12905人次。”2024年1月，四川省内江市东兴区农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计结果写道，2021年至2023年8月，专项资金存在多项违规事实，涉及采购、超范围列支等多个问题。

2011年至今，营养改善计划已覆盖二十余个省份，补贴资金也逐步上涨。过去几年，随着基层财政负担增加，挪用、套取专项资金的情况时有发生，资金监管成了亟待解决的难题。

中央、地方财政都出资

2011年，为改善农村学生营养状况，国务院办公厅下发文件，开始实施农村义务教育学生营养改善计划。

计划初期，分别启动了国家试点与地方试点。

国家试点主要在连片特殊困难地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区等。中央财政将提供补贴资金，标准为每人每天3元（全年按照200天在校时间计算）。

国务院办公厅文件中写道，对连片特困地区以外的地区，地方应以贫困地区、民族地区、边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜地开展营养改善试点工作。工作开展较好并取得一定成效的省份，中央财政将给予奖励性补助。

换言之，国家试点的资金补贴，由中央财政全部负担。地方试点的资金补贴，主要由各地财政自行承担。

张帆在西部一所高校从事教育研究工作，曾长期跟踪该计划。他向南方周末记者介绍，营养改善计划开始前，有些县里的学校没有食堂，学生们要自己带米到学校，在空地上生火煮饭。

2014年，经国务院批准，国家试点地区补助标准由每生每天3元提高到4元。

此外，国家试点与地方试点区域逐步扩大。根据教育部数据，截至2018年12月，全国有29个省（区、市）共计1642个县实施了营养改善计划。其中，726个县开展了国家试点，916个县开展了地方试点。

在地方试点区域，补贴资金由省市县三级自行协调，各地标准不同。

2017年8月，教育部官网介绍，安徽按照4：6（省级与县级）比例分担补助资金。其中，省级财政投入1.4亿元；各试点县投入1.1亿元，并落实工作运转经费2.3亿元。海南则按照7:3（省与市县）比例进行补贴。

“农村学生体质健康合格率从2012年的70.3%提高至2021年的86.7%。”2021年9月，财政部官网介绍，营养改善计划每年受益学生约3795万人，其中国家试点地区2092万人，地方试点地区1703万人。

2021年秋季学期起，国家又将补助标准由每生每天4元提高至5元。其中，国家试点地区所需资金继续由中央财政全额承担；地方试点地区所需资金由地方财政承担,地方落实补助标准后，中央财政将按照每生每天4元给予定额奖补。

也就是说，有了中央财政定额奖补之后，地方财政需补贴金额将大幅下降。

一般来说，县级教育部门作为主管单位，具体负责补贴资金的使用和监督管理。

林敏是西部某省一家基层乡村学校的校长，他对南方周末记者表示，教育局制定了不低于15套的营养菜谱。每周五，学校会向县教育局报送下一周菜谱及食材数量，然后每天统一配送，学校再按规定验收入库。

2022年各地相继开展了营养改善计划“5+X”方案。在政府提供的每生每天5元补助的基础上，学生家庭适当交纳一点费用，提高供餐质量和标准。

根据公开资料，各地“X”的范围都保持在3元以内，部分地区还通过听证会等方式确定最终金额。

2023年11月，贵州纳雍县官网介绍，为“X”标准制定了2.5元/人/天或2元/人/天的方案，用于学生增餐，如牛奶、水果等。经人大代表、政协委员、有关部门负责人等投票，选择了2.5元的方案。

在运行模式上，主要是以县为单位进行食品采购、配送，学校仅负责加工。因此，营养改善计划还要包括人员工资、水电费用等运行成本。按照规定，这部分资金由地方财政负责。

2024年2月，安徽省金寨县政府官网介绍，营养改善计划工作运转经费、食堂从业人员经费由县级财政给予配套解决。

南方一家乡镇学校食堂的工作人员告诉南方周末记者，每天县里会有统一的车辆配送食物，甚至还会把菜切好，在学校食堂只需进行简单加工。给学生们做一顿午饭，每个月的工资是1000元出头。

张帆介绍，统一采购之后，减轻了学校老师的压力。以前有些村小的老师还得给学生买菜做饭，现在一般会有专门的人来操作。

挪用是最常见的违规行为

随着学生营养改善计划范围扩大，补贴金额逐步上升，乱象也多了起来。

食品安全，是最重要的问题。2018年9月，江西省吉安市政府新闻办通报，万安县部分学校营养餐供餐出现食材变质问题，吉安市联合调查组就此事开展了调查。

调查组认为，因学校营养餐配送中心冷链运输不规范，导致7个学校25名学生餐后出现不同程度腹痛、腹胀等急性胃肠炎症状住院接受治疗。万安县市监局遂吊销了涉事公司《食品经营许可证》，当地多名官员受到不同程度处分。

资金能否专款专用，亦是社会关注焦点。

2021年，财政部会同教育部印发《关于深入实施农村义务教育学生营养改善计划的通知》。

通知要求，补助资金应全部用于为学生提供等值优质食品，不得以现金形式发放给学生或家长，不得用于补贴教职工和城市学生伙食，以及弥补学校公用经费和开支聘用人员费用等。

在各地营养改善计划资金审计中，挪用专项资金是最常见的违规行为。

2022年，云南省姚安县对2018-2020年营养改善计划资金进行了审计，发现违规上缴348万元，违规使用结余资金18万元，虚列资金4.8万元。

山西省山阴县政府公布的数据显示，2021-2022年，辖区内四所学校从营养改善计划专项资金中，列支了卫生间改造、电费、食堂油款等24万元。4个学校和2个单位违规挤占了26万元专项资金。

食材采购环节也容易出现问题。

国务院审计报告透露，25个县通过违规直接指定、设置不合理条款等方式，确定52家供应商向2605所学校供餐。78户企业或个人通过违规借用资质、伪造资料、围标串标等方式，中标35个县的101个营养餐项目。

除了专项审计，各地也会对营养改善计划资金使用进行绩效评价。

2024年3月，甘肃省张掖市甘州区一家学校绩效评价报告显示，绩效目标设定值与完成值存在稍许偏差。主要原因是，财政资金运行困难，无法及时支付资金。

“政府债务包袱沉重，财政自给率不足四分之一，非税收入占比过高，收支矛盾突出。”甘州区政府2024年政府工作报告中写道。

基层“三保”压力增大，是学生营养计划专项资金遭到挪用、套取的重要原因。审计过后，左支右绌的县级财政如何偿还套取、挪用的资金，将会成为新的问题。

一位在南方某省审计厅任职的工作人员告诉南方周末记者，地方政府挪用资金被审计部门发现后，因为整改要求，需要把资金悉数补回，但因为财力紧张，部分地方又出现了挪用其他资金来归还挪用款项的情况。

此外，上述甘肃省张掖市甘州区学校绩效评价报告写道，由于劳务用工待遇水涨船高，学校食堂从业人员工资补助偏低。建议主管部门适度调整补助标准，以弥补食堂从业人员工资不足的矛盾。

张帆在调研中发现，在食堂工作的厨师，大多是来自农村的叔叔阿姨，有的还是学生家长，工资都不高，月薪1000元左右。

林敏也表示，学生的补贴金额一直在上调，但食堂工作人员工资没怎么涨，还是一千多元，很难招人，此前向县教育局反映过，可能是财政压力大的缘故，也没有调整。

2024年以来，陕西、青海、河北等地开始对营养改善计划实施自查自纠整治工作。

4月1日，甘肃省定西市安定区教育局微信公众号显示，全国农村义务教育学生营养改善计划领导小组办公室曾下发通知，要求开展营养改善计划实施情况自查自纠工作。

根据陕西省政府公报，此次自查自纠包括六个方面：资金拨付、资金使用、供餐模式、大宗食材采购及原辅材采购、供餐质量、其他方面。

其他方面主要指违规向学生收取伙食费，公职人员违规在供餐企业兼职取酬，以及就餐环境较差、浪费粮食、健康教育跟不上等。陕西省教育厅还公布了监督举报电话及电子邮箱。

（应受访者要求，文中林敏、张帆为化名。）

南方周末记者 吴超 南方周末实习生 陈杨

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