2025年中央一号文件提出，统筹县域城乡规划布局，顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用，促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化。而在前不久，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》（以下简称《规划》）更明确提出，“率先在县域内破除城乡二元结构”。怎样才能率先在县域内破除城乡二元结构？未来的县域又该如何发展？新京报记者采访了中国农业大学教授、国家现代农业产业技术体系产业经济首席科学家韩一军。

韩一军。受访者供图

新一轮农业转移人口市民化行动实施

中央一号文件指出，健全农业转移人口市民化机制。而在《规划》中，则更具体地提出，“实施新一轮农业转移人口市民化行动”。韩一军说，这说明，城乡融合发展到了关键时刻，在推动乡村全面振兴中发挥着极其独特的作用。

从农业国家转型为现代化国家，过去数十年中，工农城乡关系一直是国家治理的重点。从新中国成立后，农业支持工业，乡村支持城市，到本世纪初这种关系出现反转，开始构建以工补农、以城带乡，十八大之后进一步创新提出工农互惠、城乡一体。

韩一军说，“二十大进一步提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。应该说，新的《规划》既是对二十大和二十届三中全会精神的具体贯彻落实，也是对推进我国城乡深度融合的谋篇布局，是时间表，也是路线图，城乡关系又有了新的定位。”

《规划》提出的“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，可以看作是城乡持续融合的重要举措。韩一军介绍，包括规划中提出的完善“人地钱挂钩”政策，推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口等，都是农业转移人口市民化的途径，“事实上，2024年城镇化率已达到67%，我国的城镇化已经到了中后期，尽管未来还会有大量农业人口进入城镇，但同时，在一些大城市，已经出现了城市老年人口向乡村流动的逆城市化现象。”

破除城乡二元结构，县域为何成为突破点

2025年中央一号文件提出，“顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”。《规划》进一步明确指出，“率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。”

这也是我国首次提出在县域内破除城乡二元结构。

“在中国，县域是非常重要的行政单元，也是非常特殊的经济区域。”韩一军介绍，“2013年到2023年之间，县域的国民生产总值大约占全国GDP的一半左右，县域占全国90%的国土面积、52%以上的人口，县城还是城乡之间的连接点、纽带中枢，天然具有城乡融合发展优势。”

如何在县域内破除二元结构？韩一军说，“规划中首次提出优化城乡发展格局、提出在县域内破除城乡二元结构，这就意味着，未来要在县域内部率先实施更多融合发展的政策措施，比如土地、资金、人才、管理以及数据等各种要素更加畅通流动。”

公共服务的差异，是社会关注的焦点，也是消除城乡差距的重要领域。韩一军说，“基础设施和公共服务，都是农业农村现代化的重要部分，这些年来，我国的乡村水电路气网等硬件设施建设取得了明显成效，绝大部分地方，实现了硬化路入户，自来水、天然气也越来越向乡村普及。这方面的建设仍在持续，未来乡村的生活和居住环境也更优越。在公共服务方面，农民更加关注教育、医疗、养老等内容，规划提出的破除城乡二元结构，意味着需要给农村的教育、医疗和养老等领域持续加大投入，城乡公共服务的均等化呈加快趋势。”

乡村六大产业，有五类需要城乡融合

针对县域发展，多个中央一号文件中都曾特别提及。今年的中央一号文件中，也仍然提出要着力壮大县域富民产业。

韩一军介绍，目前，全国县域经济的规模达到60万亿元左右，我国农业产业及其相关产业，大约占GDP的16.24%，其中大部分布局在县域。与此同时，县域还是消费潜力巨大的市场，2023年，中国县域社会消费品零售总额占比46.3%。有预测显示，到2030年，中国有66%的个人消费增量都将来自县域。

2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中，将乡村产业归纳为现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业、乡村信息产业六大类。韩一军介绍，这六大类产业，除了第一个种养业之外，其余五类的发展，本质上都需要进一步破除县域内的二元结构，这也是今年的中央一号文件和《规划》共同强调的。比如中央一号文件提出，“开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治”。《规划》中则提出，“构建城乡统一的建设用地市场”。举例来说，发展农产品加工业，最大的难题可能就是用地，在城乡二元结构下，很难解决，但通过统一的要素市场，就有可能解决这个问题。

县域的未来，城乡融合的图景

2018年，我国出台首个《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，而前不久印发的《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》，是我国的第二个乡村振兴规划。要理解今年的中央一号文件，就要放在乡村全面振兴规划的大背景下深刻领会。

韩一军介绍，和第一个规划相比，此次发布的规划更加具体和明确，比如提出了2027和2035两个年度目标，到2027年，乡村振兴战略提出已经10年，所以规划提出要取得突破性进展，2035年是我国全面实现社会主义现代化，这最后的阶段中，实现农业农村现代化是重中之重。

而要实现这一目标，县域的发展无疑是最重要的部分。韩一军介绍，从产业发展的角度看，乡村产业仍面临着许多挑战，比如人才，乡村现代产业需要更多专业的人才，从哪里来？要从城市来。在过去，城乡之间的差别，使得乡村的吸引力不足，而乡村产业的发展程度，也不足以吸引足够的人才。除了人才，还有资金、市场。韩一军说，从资金上来说，需要吸引更多社会力量加入，也必然要求城乡融合进一步推进、二元壁垒进一步破除。

“随着产业、文化、人才、组织、生态五大振兴的不断推进，乡村的活力会一点点回来，这个活力的根基，基于产业发展，而产业的发展，必然会进一步加快城乡融合的进程。我相信，未来乡村会越来越美，基础设施会越来越完善，公共服务会越来越丰富，必将吸引越来越多的城里人，去乡村创新创业，这样我国城乡深度融合的目标也就实现了。”韩一军说。

新京报记者 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李立军