财政政策改为“更加积极”，货币政策改为“适度宽松”，这是2008年金融危机后时隔十多年，中国再次提出更加积极有为的宏观政策，稳增长意图明显

文｜《财经》邹碧颖

编辑｜王延春

提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债；提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准；综合整治“内卷式”竞争……12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议总结了2024年经济工作，分析当前经济形势，部署2025年经济工作。

对于2025年的工作，会议指出，要更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。

9月下旬一揽子宏观刺激政策出台后、中国宏观政策框架的调整，再次得到印证。12月9日，中共中央政治局举行会议。按惯例，这是奠定中央经济工作会议基调的重要会议。会议分析研究了2025年经济工作，提出实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节，打好政策“组合拳”，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。中央经济工作会议则更详实地提出了九项重点任务。

政策力度超预期。

中央经济工作会议强调，当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。

目前，经济学家多预计2025年的GDP（国内生产总值）增长目标或定在5%左右。中国社科院金融研究所副所长张明预测，2025年经济增速预计仍会定在5.0%左右。原因之一是确保在2035年实现人均GDP翻番的目标，要求隐含增长率不低于4.6%。瑞银投资研究部亚洲经济研究主管汪涛预判，2025年-2026年中国政府或将加码政策支持力度，以提振内需。预计增广财政赤字率或在2025年扩大2个百分点，一般公共财政预算赤字率扩大至3.5%-4%（占GDP比重），特别国债发行规模上调至2万亿元，地方政府专项债新增限额上调至4.5万亿元。预计央行可能在2025年降息30个-40个基点，2026年进一步降息20个-30个基点，并加快落实房地产支持政策。“关税冲击可能会推动政府加码对居民消费的支持，并且落实更多结构性改革。”

展望2025年中国经济，最大变数将是外需冲击，尤其是特朗普上台后关税政策的加码。野村发达市场首席经济学家大卫·赛夫（David Seif）认为，世界将变得更加碎片化，特朗普再次当选更是加剧了这一趋势。

中国国际经济交流中心副理事长、IMF（国际货币基金组织）原副总裁朱民在中国国际经济交流中心举办的2024年-2025年中国经济年会上表示，“我们生活在一个地缘政治化的、波动的和不确定的世界。”特朗普的经济政策所产生的负面影响不仅会波及中国和世界，也将会对美国国内经济产生冲击。

朱民认为，这些举措将对全球经济产生深远的影响：首先，会导致全球贸易活动减少，对全球经济造成负面冲击；其次，会对全球贸易规则体系产生不利影响，导致全球范围内“保护主义”政策抬头；第三，会使新兴国家和发展中国家面临高债务利率和融资困难，产生流动性紧张；第四，会对全球供应链造成扰动，导致制造业成本与流动不确定性上升；最后，会导致全球经济的进一步脆弱与分裂。

应对国际风险，中国的财政政策从“积极”改为“更加积极”；货币政策从“稳健”改为“适度宽松”，这是2008年金融危机后时隔十多年再次提出。中银国际证券首席经济学家徐高向《财经》表示，更加积极有为的宏观政策，“有为”二字尤其值得关注。2025年的宏观政策料将更加支持经济增长，财政预算赤字率可能会近4%左右。

华泰资产首席经济学家王军向《财经》指出，今年中央经济工作会议更加重视提振消费，把扩大内需放在九大任务之首；更加重视稳住楼市股市，传递出既不希望楼市和股市再度惯性下滑，同时也不希望资产价格过快上涨、不能出现短期泡沫的清晰信号，而希望投资者保持必要的耐心和信心，通过楼市股市两大资产市场的持续改善，来带动消费和投资的反弹。

2025年财政政策是重头戏

国家统计局数据显示，今年前三季度经济增速分别为5.3%、4.7%、4.6%，逐季放缓。中银国际研究有限公司原董事长曹远征在近日演讲中指出，今年中国经济出现了GDP名义增长低于实际增长的情况，这在中国改革开放40多年的历史中并不常见，仅发生过三次，首次出现在1998年亚洲金融危机期间，第二次出现在2008年全球金融危机时期。

王军分析，目前国内有效需求不足在价格上突出表现为，始终无法摆脱上游工业品价格负增长和GDP平减指数连续为负的状况，在地方债务负担沉重的背景下，加剧了国内需求的不足，严重影响经济复苏。

对此，中央经济工作会议提出，要实施更加积极的财政政策。举措包括：提高财政赤字率；加大财政支出强度；增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施；增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。

粤开证券首席经济学家罗志恒向《财经》表示，更加积极的财政政策，体现在赤字率提高、专项债和超长期特别国债规模提高。2024年赤字规模4.06万亿元、专项债3.9万亿元、超长期特别国债1万亿元、增发国债1万亿元（2023年发行但主要使用在2024年），合计9.96万亿元。这相当于GDP的7.6%。预计2025年的新增赤字和债务规模大于2024年的9.96万亿元，大概率超过10万亿元，广义赤字率接近10%。

大多数市场机构预测明年的预算赤字率会设定在4%左右，高于一般年份3%的水平。在12月13日举行的《财经》年会2025：预测与战略暨2024全球财富管理论坛上，汪涛判断，明年的赤字率可能接近4%，但财政扩张比起2008年-2009年的刺激相对温和。

王军向《财经》分析，明年中国财政政策的扩张空间仍然较大。第一，中央政府继续加杠杆，并较大幅度提高赤字率。预计2025年赤字率大概率不会超过4%，可能就在4%。第二，预计中央政府可能再发行2万亿-3万亿元特别国债，地方专项债的额度将从今年的3.9万亿元提高到4.5万亿元，即政府债券融资净增量或比今年增加2万亿-3万亿元。

中泰国际首席经济学家李迅雷向《财经》表示，综合测算，2025年中国广义财政赤字（含化债）的规模大概会在12万亿元左右（2024年为9万亿元），广义财政赤字率或从7%提高到9%左右。而实际上，以财政扩张，创造更多经济需求，正是各国对冲经济下行的关键选项。

中金证券的一份研报指出，2008年国际金融危机爆发后，美国货币扩张似乎接近极限，财政政策作为逆周期调节工具的重要性再次凸显。危机中的财政扩张比以往更为有效。

尤其是在外需不确定性增加的大背景下，中央经济工作会议提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。此前，2008年金融危机时期，中国亦曾推出“4万亿”计划以扩大内需。申万宏源研报回顾，“4万亿”支出中，超七成资金用于支持基建等投资。

当年的“4万亿”计划对消费端的直接刺激实则较少。彼时，廉租住房、棚户区改造等保障性住房投资约为4000亿元、占比10%；医疗卫生、教育、文化等社会事业发展投资约为1500亿元、占比4%。

而今站在2024年末，不少经济学家担心基础设施项目趋于饱和，投资效率不高，财政投向基建的乘数效应大幅减弱，建议将更多财政开支投向保障社会民生。

促消费如何提高居民收入？

许多中国经济学家呼吁解放思想，打破多年以来的政策惯性，将财政政策的重心从基建投资调整到居民消费。此次，消费的价值在中央经济工作会议的表述中得到了回应。会议指出，要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。关于消费的表述放在了投资之前。

在《财经》年会2025：预测与战略暨2024全球财富管理论坛上，清华大学经管学院院长白重恩分析，中国的制造业出口贸易顺差占GDP的9%，这么大的体量，全世界就会不接受，这是客观的事实。亦难以依靠加大制造业的投资来弥补房地产投资的下滑，这会加剧更严重的供需不平衡。唯一的出路就是促消费。

白重恩指出，过去政策执行受到一些传统观念的影响，认为促进投资最不济，项目放在那儿不用，也不会造成什么损害，但这种说法不一定对。比如修路，即使没有车跑，过了两个冬天可能也需要维护。更重要的是，如果制造业投资过多，供给严重超过需求，就会导致制造业产品的价格大幅下降，使得企业从盈利变成亏损，这样的额外投资其实摧毁了价值。

“投资跟消费都属于内需，但投资不是最终需求，投资结果是扩大供给。既然已经出现了产能过剩等问题，就应该通过扩大消费来恢复市场供需之间的平衡。”李迅雷说。

据悉，此次中央经济工作会议要求，2025年要实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。加力扩围实施“两新”政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。

会议还对民生问题做出了部署，要求实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业。发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务，等等。

摩根士丹利中国首席经济学家邢自强在《财经》年会2025：预测与战略暨2024全球财富管理论坛上指出，中央政策已经打破了部分思维定式。但具体怎么做，今年已经出台了家电、汽车等消费的刺激政策，明年是否可能涉及更广义的消费刺激，例如对日用品消费进行刺激。而且，更为重要的是社会保障体系的充实完善以及在针对房地产市场止跌回稳方面，中央政府可以发挥更强的作用。

汪涛测算，城乡居民基础养老金平均每月只有200多元，如果翻倍，中央财政每年需要补贴4000亿元左右，规模虽不是很大，但能惠及1.7亿领钱的人口和5亿多的参保人口，事半功倍，既能从短期稳定居民的信心，又能从长期建立完善的社会保障体系。

白重恩认为，未来居民消费的增长大部分来自服务业。制造业要做优做强，不需要再强调继续做大，同时要强调服务业做优做强做大。随着人们生活水平提高，对健康、教育、文化、补充养老的需求越来越高。有一些居民消费跟公共财政有很大关系，比如九年义务教育能否延长为12年，能不能鼓励补充医疗保险的发展，甚至是政府主导的补充医疗保险。

中央经济工作会议还提出，持续用力推动房地产市场止跌回稳，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。

罗志恒建议，未来房地产政策还可加以完善优化：一是当前全国仅剩北京、上海、深圳等少数城市仍在执行限购政策，有必要进一步放松。例如，放开郊区限购、大户型限购、商住限购，降低非本地户籍购房社保年限，增加多孩家庭购房指标等；二是建议增发国债，探索中央层面成立“房地产稳定基金”，预计2万亿-3万亿元，专项用于保交房、收储等工作。

邢自强指出，中国房地产库存有2000万套，但中大型城市、30多个省会级城市的库存只有300万套。如果中央政府或中央银行出手收购没有消化的库存，改造成保障性住房，让中低收入群体和农民工居住，将一举两得，既构建社会保障的体系，也减少了库存的堰塞湖。但这涉及打破道德风险问题，以什么价格去收、从哪个开发商手上收，肯定还需要辩论。

应对特朗普政策冲击

对于2025年中国经济，特朗普的关税政策冲击会有多大，是牵动人心的重要议题。

海关总署最新数据显示，今年前11个月，中国货物贸易进出口总值39.79万亿元，同比增长4.9%。其中，出口23.04万亿元，同比增长6.7%。汪涛指出，2018年后美国加征关税，中国出口美国的市场份额下降明显。2020年新冠疫情，其他国家面临着供应链中断，中国率先恢复生产，在全球的市场份额大幅提升。最近略有回落，但是基本保持了平稳。

汪涛指出，中国已经是全球最大的出口国，制造业产品的出口占全球的三分之一左右，但同时意味着对国外贸易保护主义上升的风险更为敏感。除了美国特朗普威胁要再次大幅加征关税，欧盟要对中国的新能源车加征关税，其他一些发展中国家也正跃跃欲试要加征关税。

汪涛判断，特朗普关税政策可能分期分批实施，假设第一批在2025年三季度开始、大部分举措在2026年推出，整体对中国经济的负面影响会超过1.5个百分点。

汪涛介绍，瑞银的调查显示，企业家表示特朗普当选，他们将开拓其他的市场，降低出口的价格，继续转移产业链。调查显示，中国出口导向型的制造业企业，三分之二甚至70%以上的企业有一部分产能已经在国外，目前资本开支百分之四五十左右已经在中国以外的地方。而降低成本、减少资本投入甚至关闭工厂等等应对措施，预计对内需会有负面的影响。

不过，邢自强指出，尽管初期关税政策可能四面出击，但关税的最终“版本”可能会有所取舍，全球产业链确实将面临挑战和下行压力，但并非需要推倒重来。特朗普2.0时代的美国经济呈现“两高一后”的特点——高通胀、高财政赤字，经济和市场已经处于这一轮周期的尾部。如果特朗普提高关税，美国企业进口的物料成本上升，美国通胀就会水涨船高。

王军表示，目前市场一致预期，短期（最快明年下半年前后）美国新政府正式上台后将不可避免地会对中国出口产生较大的负面冲击。但是，在通胀压力和幕僚博弈等影响下，对华开征关税的具体兑现幅度、覆盖范围、实施节奏以及是否会有贸易谈判或中方的反制等细节仍不明确，无论是60%还是10%，都还很不确定，其负面冲击可能还需要进行动态评估。

王军介绍，据各家机构初步估计，美国对华加征关税对中国出口的负面影响程度为-5%至-8%左右，对经济增长的负面影响程度为-0.7%至-2.5%左右。也正是在这一背景下，中国将采取“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”双扩张的政策搭配来予以应对。

对于货币政策，徐高认为，2025年的政策核心是要疏通传导路径。当前金融市场的货币政策已经足够宽松，但从金融市场向实体经济的社融传导仍然相当不畅，要通过宽松的货币政策，把资金疏导到实体经济中去，让资金能够真正在实体经济中发挥带动需求的作用。

中国采取逆周期政策对冲经济下行压力。

李迅雷预计，今后国债的发行规模还会继续增加。当前中国央行的总资产中，国债占比大概为4%左右，而在美联储总资产中，国债占比达到60%，日本央行的总资产占比大概是70%，中国央行未来还有更大的国债购买空间。

王军建议，面对持续多年的预期转弱和信心不足，中国增量政策一定要实现超出预期的正面效应。未来若干年，都应以2%的通货膨胀作为宏观政策的“锚”或下限，即只要通胀率低于2%，货币当局就应当毫不犹豫地采取各种经济刺激政策和货币宽松政策，维持温和通胀。

“真正走出经济低迷，回归到正向循环，居民对物价和资产价格的预期迈入正循环，社会经济全面好转以及地方政府的良性运转，可能这是一场持久战。”邢自强说，2024年，我们明显感受到了经济压力对日常生活、对资产价格和经济运营的负面影响。但从今年9月下旬一揽子政策制度之后，到2026年之后，人们会看到物价水平、资产价格的预期以及企业盈利的改善，企业生产的服务和产品会卖得上价，回到更好的良性循环，曙光会渐进浮现。

随着“积极有为”的宏观政策精准落地，深化改革逐步落实，2025年经济回升向好可期。

责编 | 张生婷