文/张业亮

特朗普2.0，四个观察角度

特朗普将于1月20日正式宣誓就职，出任第47任美国总统。此次竞选和候任期间，特朗普及其团队密集宣示了众多领域和问题的政策取向，并以很高效率完成内阁人选提名等工作，誓要大刀阔斧地对美国进行改造。可以预见，今后四年所将形成的“特朗普2.0冲击波”不会是单向度的，而是涉及美国内政外交的方方面面，对世界的影响也将是广泛而深刻的。本期“封面话题”，选取四个具体角度，约请专家学者撰文介绍“特朗普改革”的底色、逻辑和障碍，希望能由小及大、见微知著地管窥它所酝酿的成与败。以下是第四篇：《废除美国“出生公民权”，特朗普做得到吗》。

——编者手记

2024年12月8日，特朗普在当选后首次接受访谈时宣称，他将在就任后的第一天就取消“出生公民权”（birthright citizenship），以此作为第二任期优先议程之一。此言引发美国一些移民群体的担忧，将加剧两党在非法移民和边界安全问题上的冲突。“出生公民权”作为美国“国家特点的一部分”，是美国公民身份法律的基石，特朗普挑动此事的如意算盘是什么？是志在必得还是虚晃一枪？

2024年12月8日，特朗普接受CNBC采访，介绍了上任后拟实施的改革措施。谈及移民问题时，特朗普表示，他计划驱逐数百万非法移民，并取消“出生公民权”。

美国的“出生公民权”及其争议

所谓“出生公民权”，指的是任何出生在一个国家边界或领土范围内的人都自动被赋予该国公民身份的权利。目前，世界上有33个国家实施无限制的“出生公民权”，其中只有美国、加拿大是发达国家，另外还有31个国家实行受到某种限制的出生公民权政策。

美国的“出生公民权”由宪法和补充性法规所规定。美国宪法第十四修正案第一款为美国“出生公民权”奠定了法律基础，规定：“所有在美国出生或归化并受其管辖的人都是美国及其居住州的公民。”这一条款也被称为“公民身份条款”，其中的“受管辖”短语被称为“受管辖条款”。该修正案“为决定谁是美国人提供了一个清晰简明的标准”。此外，美国《移民和国籍法》第301款a也对美国公民身份做出了与“公民身份条款”相同的规定：“在美国出生并受管辖的人是美国公民，拥有美国国籍。”

美国国会制定第十四修正案的目的，是解决当时新获得自由的奴隶的公民身份问题。美国内战结束后，南部一些州援引最高法院1857年在“德雷德·斯科特诉桑福德案”的裁决为依据，坚持认为它们有权不给予获得解放的奴隶以公民身份。这促使国会制定了宪法第十四修正案，以推翻最高法院对“德雷德·斯科特诉桑福德案”的裁决，并对美国公民身份的确切含义进行了界定。

根据第十四修正案，美国给予公民身份依据的是“出生地主义”（jus soli），而不是“血统主义”（jus sanguinis）；美国公民身份的两种来源是出生和归化，但“受管辖条款”把外国外交人员、侨民和印第安人排除在外。尽管国会在以后的立法中给予印第安人公民身份，但也给该条款制定的意图和非法移民在美国所生子女是否享有“出生公民权”留下争议。对于第十四修正案，占主流地位的释义是，“出生公民权”适用于所有在美国出生的人，而不管其父母的移民地位如何。反对“出生公民权”者（限制主义者）则认为，只有美国公民和永久居民所生子女才应获得公民身份。这一争议为包括特朗普在内的反移民的强硬保守派取消“出生公民权”提供了可利用的空间。

2024年6月24日，美国亚利桑那州的边境巡逻队将来自中南美洲的移民运往安置中心。画面左侧即为美墨边境墙。

特朗普为何要取消“出生公民权”

特朗普长期以来一直把反移民作为施政的优先议程，在2016年的大选中发布文件称“出生公民权仍是吸引非法移民的最大因素”，主张取消在美国出生的孩子自动获得公民身份的政策。在第一个任期内，特朗普试图通过颁布行政令来终止“出生公民权”，并且将此种尝试作为2018年中期选举前在非法移民问题上坚持强硬立场的一个姿态，但遭到民主党和移民权活动分子以及当时国会共和党籍众议长保罗·瑞安的反对。因阻力太大，特朗普在第一任期行将结束时用拒绝给赴美主要目的是生孩子的妇女发放签证的方式，最终回避了在相关问题上的摊牌。

在2024年大选中，特朗普又多次承诺，如重返白宫，将在当政第一天就取消“出生公民权”。2023年5月30日，特朗普在最高法院对“美国诉黄金德案”裁决125周年纪念日这天宣布，他将在重新入主白宫的第一天就发布行政令取消这一裁决。同年6月3日，特朗普再次承诺如重返白宫，将发布行政令取消“出生公民权”。特朗普在2024年大选中获胜后首次接受媒体访谈时，介绍了其施政首个百日计划，声称“如果可能的话，将通过行政令来终止出生公民权”，“我们必须终止它，它是荒谬的”。

特朗普执意取消“出生公民权”，主要出于以下考虑。一是兑现竞选承诺。在2024年大选中，选民普遍关注的议题是通胀、非法移民和犯罪，其中非法移民最受关注。拜登执政四年，进入美国的非法移民超过1000万，带来了严重的治安问题，也给许多“庇护城市”和联邦政府造成巨大财政负担。因此，像在2016年一样，特朗普在2024年大选中把移民和边界安全作为最优先的竞选议题之一，除了提出大规模遣返非法移民、通过消除“庇护城市”法律以减少非法移民的动机、在南部边界恢复修建移民墙、恢复边界秩序等政策主张外，还允诺取消“出生公民权”。

二是将取消“出生公民权”作为打击非法移民潮、加强边界安全、重塑美国移民制度的一部分。美国、加拿大是仅有的仍奉行出生公民权原则的发达国家。特朗普认为，该原则被广泛滥用，是吸引非法移民的一大诱因。根据皮尤研究中心报告，2008年在美国出生的430万婴儿中，有34万为非法移民所生，2024年在美国出生的非法移民的孩子将高达27.5万人，占全美新生婴儿的7%。另外，18岁以下与非法移民父母共同居住的在美国出生的孩子有470万人。特朗普还认为“出生公民权”促进了“生育旅行”，即孕妇持非移民访问签证进入美国，在美国产子以使她们的孩子成为美国公民。美国是世界上生育旅行率最高的国家之一，美国移民研究中心数据显示，每年从其他国家赴美产子的孕妇多达3.3万人。除非法使用旅行签证外，生育旅行对必须经受漫长而艰苦的过程才能实现归化的申请者来说也不公平。特朗普把第十四修正案“公民身份条款”嘲讽地称为“制造锚孩（anchor babies）条款”，认为“无证移民所生子女的出生公民权是对违反美国法律的一种奖励，是帮助吸引跨越美国边界移民潮的一大明显因素”。

政治和法律阻力极大

特朗普取消“出生公民权”，面临相当大的政治和法律阻力。从政治上讲，他将遭到民主党和移民团体的反对，共和、民主两党在改革美国移民政策问题上的冲突会因此加剧。特朗普的主张得到一些共和党大佬的支持，他们认为“仅仅因为在美国地理范围内出生就自动获得公民身份，无论从历史上、宪法上、哲学上和实践上来说都是荒谬的”，主张“出生公民权”需要被“重新审视”并受到限制。民主党则支持“出生公民权”，特别是在拉美裔被该党视为一个关键票仓的情况下。目前美国有590万名拥有公民权儿童的父母面临遣返，民主党有意把特朗普取消“出生公民权”的主张作为反对其大规模遣返非法移民政策的一个口实，指责他此举将制造新的“骨肉分离”。支持移民的团体也反对大规模遣返非法移民，试图对特朗普取消“出生公民权”的作法发起法律挑战。可以预料，两党围绕包括“出生公民权”在内移民政策的争议将在特朗普第二个任期内愈演愈烈。

从法律上讲，美国的“出生公民权”受到宪法第十四修正案的保护，要取消它只有通过修宪才能做到，而在美国的政治运作中，修宪是极为困难的事。美国宪法第五条规定，任何一条宪法修正案需要国会两院至少2/3议员同意才能提出，之后还需要3/4州的州议会批准才能生效。另一种方法是由2/3的州提议召开修宪大会来提出一项修正案，但仍需要3/4州的州议会批准。美国宪法自诞生以来，历时200多年没有做出大的修改，只通过了27条修正案，漫长而复杂的修宪程序是一大原因。2024年大选后，共和党虽然占据了国会参众两院和州议会的多数席位，但离提出和批准宪法修正案的2/3和3/4多数还相差甚远。在当今两党政治高度极化的环境下，特朗普想通过提出宪法修正案来取消宪法修正案的路径肯定是行不通的。

那么，特朗普是否可以通过颁布行政令或国会立法的方式来取消“出生公民权”呢？美国国内大多数专业人士认为，总统没有权力通过颁布行政令来取消“出生公民权”，主要因为它是由宪法规定的。如果特朗普想通过行政令终止“出生公民权”，“将立刻引发诉讼”。在国会立法方面，自20世纪90年代中期以来，国会一直有取消“出生公民权”的法案提出，但在提出后都没有了下文，在两党政治高度极化的今天更没有可能通过。

鉴于目前美国法律界对第十四修正案“受管辖条款”的立法意图和适用范围存在争议：保守派和一些法律学者认为该条款不包括非法移民或无证移民所生子女，民权人士和另一些法律学者则认为理当包括，因此特朗普最有可能采取的路径并非直接取消“出生公民权”，而是通过国会立法，或通过颁布行政令，把官司打到最高法院，谋求对第十四修正案的“受管辖条款”进行“法律澄清”，来缩小第十四修正案“公民身份条款”的适用范围，以取消非法移民和无证移民所生子女的“出生公民权”。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）

本文刊登在《世界知识》2025年第2期。查看更多精彩内容，登陆“世界知识”官方微店，即可方便快捷订阅杂志。